SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 23 de abril de 2015 (*)
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y
justicia — Directiva 2008/115/CE — Normas y procedimientos comunes en
materia de retorno de los nacionales de terceros países en situación
irregular — Artículos 6, apartado 1, y 8, apartado 1 — Normativa
nacional que, en caso de situación irregular, impone, dependiendo de las
circunstancias, o bien una sanción de multa, o bien la expulsión»
En el asunto C‑38/14,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con
arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Autónoma del País Vasco, mediante auto de 17 de diciembre de 2013,
recibido en el Tribunal de Justicia el 27 de enero de 2014, en el procedimiento
entre
Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa — Extranjería
y
Samir Zaizoune,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Presidente de Sala,
y la Sra. K. Jürimäe, los Sres. J. Malenovský y
M. Safjan y la Sra. A. Prechal, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sra. L. Carrasco Marco, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el
9 de diciembre de 2014;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno
español, por el Sr. A. Rubio González, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno
polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión
Europea, por las Sras. S. Pardo Quintillán
y M. Condou-Durande, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado
General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La
petición de decisión prejudicial tiene por objeto, en particular, la
interpretación de los artículos 6, apartado 1, y 8, apartado 1, de la Directiva
2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008,
relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el
retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO
L 348, p. 98).
2 Dicha
petición se ha presentado en un procedimiento incoado contra el
Sr. Zaizoune en relación con su situación irregular en territorio español.
Marco jurídico
Directiva 2008/115
3 Los
considerandos 2 y 4 de la Directiva 2008/115 indican lo siguiente:
«(2) El Consejo Europeo de Bruselas de 4
y 5 de noviembre de 2004 pidió que se estableciera una política eficaz de
expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas sean
retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su
dignidad.
[...]
(4) Es necesario fijar normas claras,
transparentes y justas para establecer una política efectiva de retorno como un
elemento necesario de una política migratoria bien gestionada.»
4 El
artículo 1 de la Directiva 2008/115, que lleva por título «Objeto», establece
lo siguiente:
«La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que
deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de
terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos
fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del
Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de
los refugiados y de derechos humanos.»
5 El
artículo 3 de la Directiva 2008/115 define una serie de términos a efectos de
la misma Directiva. Concretamente, en el punto 4 de este artículo, se define la
«decisión de retorno» como «una decisión o acto de naturaleza administrativa o
judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un
tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno».
6 En
el punto 5 de dicho artículo, la «expulsión» se define como «la ejecución de la
obligación de retornar, es decir, el transporte físico fuera del Estado
miembro».
7 Bajo
la rúbrica «Disposiciones más favorables», el artículo 4 de la Directiva
2008/115 dispone, en sus apartados 2 y 3, lo siguiente:
«2. La presente Directiva se entenderá
sin perjuicio de cualquier disposición del acervo comunitario en el ámbito de
la inmigración y del asilo que pueda ser más favorable para el nacional de un
tercer país.
3. La presente Directiva se entenderá
sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a adoptar o mantener
disposiciones que sean más favorables para las personas a quienes se aplica, a
condición de que tales disposiciones sean compatibles con la presente
Directiva.»
8 Conforme
al artículo 6 de la misma Directiva, titulado «Decisión de retorno»:
«1. Los Estados miembros dictarán una
decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se
encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las
excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
2. A los nacionales de terceros países
que se encuentren en situación irregular en el territorio de un Estado miembro
y sean titulares de un permiso de residencia válido u otra autorización que
otorgue un derecho de estancia expedido por otro Estado miembro se les exigirá
que se dirijan de inmediato al territorio de dicho Estado miembro. En caso de
que el nacional de un tercer país de que se trate no cumpla esta exigencia, o
si fuera necesaria su salida inmediata por motivos de orden público o de
seguridad nacional, se aplicará el apartado 1.
3. Los Estados miembros podrán
abstenerse de dictar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer
país que se encuentre en situación irregular en su territorio si otro Estado
miembro se hace cargo del mencionado nacional en virtud de acuerdos o convenios
bilaterales vigentes en la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva.
En ese caso, el Estado miembro que se haya hecho cargo del nacional de un
tercer país de que se trate aplicará el apartado 1.
4. Los Estados miembros podrán, en cualquier
momento, decidir conceder a un nacional de un tercer país que se encuentre en
situación irregular en su territorio un permiso de residencia autónomo u otra
autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de
otro tipo. En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. De haberse
ya dictado, se revocará la decisión de retorno o se suspenderá durante el
periodo de validez del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue
un derecho de estancia.
5. Si el nacional de un tercer país que
se halla en situación irregular en el territorio de un Estado miembro tiene
pendiente un procedimiento pendiente de renovación del permiso de residencia u
otra autorización que otorgue el derecho de estancia, el Estado miembro considerará
la posibilidad de abstenerse de dictar una decisión de retorno hasta que
finalice el procedimiento pendiente, sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 6.
[...]»
9 El
artículo 7 de la misma Directiva, titulado «Salida voluntaria», dispone en sus
apartados 1 y 4:
«1. La decisión de retorno establecerá
un plazo adecuado, cuya duración oscilará entre siete y treinta días, para la
salida voluntaria, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los
apartados 2 y 4. […]
[...]
4. Si existiera riesgo de fuga, o si se
desestimara una solicitud de permanencia legal por ser manifiestamente
infundada o fraudulenta o si la persona de que se trate representara un riesgo
para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, los
Estados miembros podrán abstenerse de conceder un plazo para la salida
voluntaria [...]»
10 El
artículo 8 de la Directiva, titulado «Expulsión», establece, en su
apartado 1:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para hacer
cumplir la decisión de retorno cuando no se haya concedido un plazo para la
salida voluntaria de conformidad con el artículo 7, apartado 4, o cuando no se
haya cumplido con la obligación de retorno dentro del plazo para la salida
voluntaria concedido de conformidad con el artículo 7.»
Derecho español
11 El
artículo 28, apartado 3, letra c), de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social (BOE nº 10, de 12 de enero de 2000, p. 1139), en
redacción dada por el apartado 28 del artículo único de la Ley Orgánica 2/2009
(BOE nº 299, de 12 de diciembre de 2009), vigente desde el 13 de diciembre
de 2009 (en lo sucesivo, «Ley Orgánica de Extranjería»), dispone lo siguiente:
«La salida [del territorio español] será obligatoria en los siguientes
supuestos:
[...]
c) Denegación administrativa de las
solicitudes formuladas por el extranjero para continuar permaneciendo en
territorio español, o falta de autorización para encontrarse en España.»
12 En
virtud de lo dispuesto en el artículo 51, apartado 2, de la Ley Orgánica de
Extranjería las infracciones administrativas establecidas en ella se clasifican
por su gravedad en «leves», «graves» y «muy graves».
13 El
artículo 53, apartado 1, letra a), de la Ley Orgánica de Extranjería
incluye entre las infracciones «graves» el hecho de «encontrarse irregularmente
en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer
de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada
autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación
de la misma en el plazo previsto reglamentariamente».
14 Con
arreglo al artículo 55, apartado 1, letra b), de la Ley Orgánica de
Extranjería, la sanción aplicable en caso de infracción grave es una multa de
501 hasta 10 000 euros.
15 El
apartado 3 del mismo artículo dispone que el órgano competente para imponer las
sanciones se ajustará a criterios de proporcionalidad, valorando el grado de
culpabilidad y, en su caso, el daño producido o el riesgo derivado de la
infracción y su trascendencia.
16 De
conformidad con el artículo 57 de la Ley Orgánica de Extranjería:
«1. Cuando los infractores sean extranjeros
y realicen conductas de las tipificadas como muy graves, o conductas graves de
las previstas en los apartados a), b), c), d), y f) del artículo 53.1 de esta
Ley Orgánica, podrá aplicarse, en atención al principio de proporcionalidad, en
lugar de la sanción de multa, la expulsión del territorio español, previa la
tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante la
resolución motivada que valore los hechos que configuran la infracción.
[...]
3. En ningún caso podrán imponerse conjuntamente
las sanciones de expulsión y multa.
[...]»
17 El
artículo 24 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica
2/2009, establece lo siguiente:
«1. En los supuestos de falta de
autorización para encontrarse en España, en especial por no cumplir o haber
dejado de cumplir los requisitos de entrada o de estancia, o en los de
denegación administrativa de solicitudes de prórrogas de estancia, de
autorizaciones de residencia o de cualquier otro documento necesario para la
permanencia de extranjeros en territorio español […], la resolución
administrativa dictada al efecto contendrá la advertencia al interesado de la
obligatoriedad de su salida del país, sin perjuicio de que, igualmente, se
materialice dicha advertencia mediante diligencia en el pasaporte o documento
análogo o en documento aparte, si se encontrase en España amparado en documento
de identidad en el que no se pueda estampar dicha diligencia.
[...]»
Procedimiento principal y cuestión prejudicial
18 El
Sr. Zaizoune, de nacionalidad marroquí, fue interceptado el 15 de julio de
2011 en territorio español por las fuerzas de orden público.
19 Al
no haber podido presentar sus documentos de identidad en ese momento, el
interesado fue detenido y se inició contra él un procedimiento administrativo
de expulsión del territorio español.
20 Ese
procedimiento finalizó el 19 de octubre de 2011, mediante una resolución de la
Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa en la que se dictaba su expulsión del
territorio español, además de la prohibición de entrada durante cinco años.
21 Dicha
resolución fue motivada por la situación irregular del Sr. Zaizoune en
España, a efectos de lo dispuesto en el artículo 53, apartado 1, letra a),
de la Ley Orgánica de Extranjería, así como por sus antecedentes penales en
dicho Estado.
22 El
interesado presentó un recurso contra la citada resolución ante el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián, el cual
anuló la resolución administrativa y sustituyó la expulsión por una multa.
23 La
Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa interpuso recurso de apelación contra
dicha sentencia ante el tribunal remitente. El citado tribunal observa que las
normas nacionales de que se trata son interpretadas por el Tribunal Supremo
español en el sentido de que la sanción principal para la infracción de
estancia irregular de los nacionales de terceros países es la multa, siempre
que no concurran circunstancias agravantes adicionales que justifiquen la
sustitución de la multa por la expulsión del territorio nacional.
24 En
este contexto, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del
País Vasco decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de
Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«A la luz de los principios de cooperación leal y de efecto útil de las
Directivas, ¿los artículos 4.2, 4.3 y 6.1 de la Directiva 2008/115 deben ser
interpretados en el sentido de que se oponen a una normativa, como la nacional
controvertida en el litigio principal y la jurisprudencia que la interpreta,
que permite sancionar la situación irregular de un extranjero exclusivamente
con una sanción económica que, además, resulta incompatible con la sanción de
expulsión?»
Sobre la cuestión prejudicial
25 Con
carácter preliminar, debe recordarse que, en el procedimiento de cooperación
entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia
establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este Tribunal
proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le
permita dirimir el litigio de que conoce. Desde este punto de vista,
corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que
se le han planteado. En efecto, el Tribunal de Justicia tiene la misión de
interpretar cuantas disposiciones de Derecho de la Unión sean necesarias para
que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan resolver los litigios que se
les hayan sometido, aun cuando tales disposiciones no se mencionen expresamente
en las cuestiones remitidas por dichos órganos jurisdiccionales (sentencia eco
cosmetics y Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 y C‑120/13, EU:C:2014:2144,
apartado 32 y jurisprudencia citada).
26 Por
consiguiente, aun cuando, desde un punto de vista formal, las cuestiones
planteadas se refieren a la interpretación de los artículos 4, apartados 2 y 3,
y 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115, tal circunstancia no obsta para que
el Tribunal de Justicia proporcione todos los elementos de interpretación del
Derecho de la Unión que puedan ser útiles para resolver el litigio principal. A
este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia extraer del conjunto de
datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la
motivación de la resolución de remisión los elementos de ese Derecho que
requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio (véase,
en este sentido, la sentencia eco cosmetics y Raiffeisenbank St. Georgen,
C‑119/13 y C‑120/13, EU:C:2014:2144, apartado 33 y jurisprudencia citada).
27 En
este caso, debe señalarse que, como ha confirmado el Gobierno español en las
observaciones que formuló en la vista, el concepto de «expulsión» contenido en
la resolución de remisión incluye, simultáneamente, una resolución de retorno y
su ejecución. Por lo tanto, la interpretación del artículo 8, apartado 1, de la
Directiva 2008/115, que trata de la ejecución de la decisión de retorno, es
también pertinente a efectos del asunto principal.
28 Sentado
lo anterior, con objeto de responder de forma útil al tribunal remitente,
procede entender que mediante la cuestión planteada se pregunta si la Directiva
2008/115, en particular sus artículos 6, apartado 1, y 8, apartado 1, en
relación con su artículo 4, apartados 2 y 3, debe interpretarse en el sentido
de que se opone a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en
el procedimiento principal, que, en caso de situación irregular de nacionales
de terceros países en el territorio de dicho Estado, impone, dependiendo de las
circunstancias, o bien una sanción de multa, o bien la expulsión, siendo ambas medidas
excluyentes entre sí.
29 Resulta
del auto de remisión que, con arreglo a la normativa nacional controvertida en
el procedimiento principal, tal como es interpretada por el Tribunal Supremo,
la situación irregular de los nacionales de terceros países en territorio
español puede ser sancionada exclusivamente mediante una multa, que es
incompatible con la expulsión del territorio nacional, medida esta que sólo se
acuerda si existen circunstancias agravantes adicionales.
30 A
este respecto, ha de recordarse que el objetivo de la Directiva 2008/115, tal
como se desprende de sus considerandos 2 y 4, es establecer una política eficaz
de expulsión y repatriación. Además, en virtud de su artículo 1, esta Directiva
establece las «normas y procedimientos comunes» aplicables por cualquier Estado
miembro al retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.
31 Como
indica el apartado 35 de la sentencia El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268),
el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva prevé ante todo, con carácter
principal, la obligación de los Estados miembros de dictar una decisión de
retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en
situación irregular en su territorio.
32 En
efecto, una vez comprobada la irregularidad de la situación, las autoridades
nacionales competentes deben, en virtud de dicho precepto y sin perjuicio de
las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5 del mismo artículo, adoptar
una decisión de retorno (sentencia Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807,
apartado 31). A este respecto, ningún dato del expediente remitido al Tribunal
de Justicia permite suponer que el Sr. Zaizoune se encuentre en una de las
situaciones contempladas en dichos apartados.
33 Asimismo,
ha de señalarse que, cuando se ha adoptado una decisión de retorno respecto a
un nacional de un tercer Estado, pero éste no ha respetado la obligación de
retorno, ya sea en el plazo concedido para la salida voluntaria, ya sea cuando
no se ha fijado plazo alguno al efecto, el artículo 8, apartado 1, de la
Directiva 2008/115 impone a los Estados miembros, con objeto de garantizar la
eficacia de los procedimientos de retorno, la obligación de adoptar todas las
medidas necesarias para proceder a la expulsión del interesado, esto es, como
dispone el artículo 3, punto 5, de la citada Directiva, al transporte físico
del interesado fuera del Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia
Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, apartado 35).
34 Por
otra parte, debe recordarse que tanto del deber de lealtad de los Estados
miembros como de las exigencias de eficacia recordadas en particular en el
considerando 4 de la Directiva 2008/115, se deriva que la obligación impuesta a
los Estados miembros por el artículo 8 de la citada Directiva de proceder a la
expulsión, en los supuestos mencionados en el apartado 1 de ese artículo, debe
cumplirse lo antes posible (véase la sentencia Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777,
apartado 43 y jurisprudencia citada).
35 De
ello se deriva que una normativa nacional como la controvertida en el litigio
principal no responde a las manifiestas exigencias impuestas por los artículos
6, apartado 1, y 8, apartado 1, de la Directiva 2008/15.
36 La
facultad de los Estados miembros de establecer excepciones, en virtud del
artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/115, a las normas y a los
procedimientos regulados en ésta no puede desvirtuar dicha conclusión.
37 Así,
respecto a las disposiciones pertenecientes al acervo comunitario en materia de
inmigración y de asilo que resulten más favorables para el nacional de un
tercer país, contempladas en el apartado 2 de dicho artículo, es preciso
señalar que ningún precepto de dicha Directiva ni ninguna disposición de un
acto perteneciente al acervo comunitario permiten establecer un sistema que, en
caso de situación irregular de nacionales de terceros países en el territorio
de un Estado miembro, imponga, dependiendo de las circunstancias, o bien una
sanción de multa, o bien la expulsión, siendo ambas medidas excluyentes
entre sí.
38 En
cuanto al apartado 3 del mismo artículo, debe señalarse que la facultad de
establecer excepciones que contiene está supeditada al requisito de que las
disposiciones más favorables para las personas incluidas en el ámbito de
aplicación de la Directiva 2008/115, adoptadas o mantenidas por los Estados
miembros, sean compatibles con dicha Directiva. Ahora bien, habida cuenta del
objetivo que persigue esta Directiva, recordado en el apartado 30 de la
presente sentencia, y de las obligaciones que imponen claramente a los Estados
miembros los artículos 6, apartado 1, y 8, apartado 1, de la misma Directiva,
la citada compatibilidad no queda garantizada si la normativa nacional
establece un sistema como el descrito en el apartado anterior de esta
sentencia.
39 A
este respecto, cabe recordar que los Estados miembros no pueden aplicar una
normativa que pueda poner en peligro la realización de los objetivos
perseguidos por una directiva y, como consecuencia de ello, privarla de su
efecto útil (véase, en este sentido, la sentencia Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807, apartado 33 y jurisprudencia citada).
40 De
lo anterior se desprende que una normativa nacional como la controvertida en el
procedimiento principal puede frustrar la aplicación de las normas y de los
procedimientos comunes establecidos por la Directiva 2008/115 y, en su caso,
demorar el retorno, menoscabando de este modo el efecto útil de dicha Directiva
(véase, en este sentido, la sentencia Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807,
apartado 39).
41 En
atención a las consideraciones anteriores, debe responderse a la cuestión
planteada que la Directiva 2008/115, en particular sus artículos 6, apartado 1,
y 8, apartado 1, en relación con su artículo 4, apartados 2 y 3, debe
interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado
miembro, como la controvertida en el procedimiento principal, que, en caso de
situación irregular de nacionales de terceros países en el territorio de dicho
Estado, impone, dependiendo de las circunstancias, o bien una sanción de multa,
o bien la expulsión, siendo ambas medidas excluyentes entre sí.
Costas
42 Dado
que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter
de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a
éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo
partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de
Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta)
declara:
La Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados
miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación
irregular, en particular sus artículos 6, apartado 1, y 8, apartado 1, en
relación con su artículo 4, apartados 2 y 3, debe interpretarse en el sentido
de que se opone a la normativa de un Estado miembro, como la controvertida en
el procedimiento principal, que, en caso de situación irregular de nacionales
de terceros países en el territorio de dicho Estado, impone, dependiendo de las
circunstancias, o bien una sanción de multa, o bien la expulsión, siendo ambas
medidas excluyentes entre sí.
Firmas
* Lengua de procedimiento: español.
